सार्वजनिक खरिदमा फेरिँदो अभ्यास

सार्वजनिक खरिद राज्यकोषको रकम खर्च गर्ने वा प्रशासनिक औपचारिकता पूरा गर्ने माध्यम मात्र होइन। यो मुलुकको अर्थतन्त्रलाई गतिशील बनाउने र पूर्वाधार विकासको राष्ट्रिय संकल्प साकार पार्ने महत्त्वपूर्ण रणनीतिक औजार हो। नेपालजस्तो विकासोन्मुख राष्ट्रको कुल बजेट र पुँजीगत खर्चको ठूलो हिस्सा यही प्रणालीमार्फत बजारमा प्रवाहित हुन्छ। त्यसैले यसको सीधा सम्बन्ध नागरिकको जीवनस्तर र मुलुकको आर्थिक वृद्धिसँग जोडिन्छ। राज्यले स्वास्थ्य, शिक्षा, यातायात र सञ्चारजस्ता आधारभूत क्षेत्रमा गर्ने लगानीको न्यायोचित वितरण खरिद संयन्त्रको सबलतामा निर्भर हुन्छ। यो प्रणाली पारदर्शी र जनमुखी बनाउन नसकिएसम्म समृद्धिको लक्ष्य अधुरै रहन्छ। त्यसैले सार्वजनिक खरिदलाई केवल आर्थिक कारोबारका रूपमा नभई राष्ट्र निर्माणको महत्त्वपूर्ण आधारका रूपमा बुझ्नुपर्छ।

विगतमा नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणाली नतिजामुखी हुनुभन्दा प्रक्रियामुखी र कागजी औपचारिकतामा बढी केन्द्रित रह्यो।

नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणाली लामो समयसम्म आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी परम्परागत नियम र नियमावलीमा आधारित रह्यो। सरकारी खर्चलाई पारदर्शी, व्यावसायिक र प्रतिस्पर्धी बनाउने उद्देश्यले जारी गरिएका ऐन तथा नियमावलीले संरचनात्मक सुधारको जग बसाले। तर, व्यावहारिक जटिलता हटाउने नाममा भएका पटकपटकका संशोधनले नीतिगत स्थिरता दिनुको साटो अन्योल बढाएको देखिन्छ। यसै सन्दर्भमा हालै कार्यान्वयनमा आएको सार्वजनिक खरिद (दोस्रो संशोधन) ऐन, २०८३ र त्यसको मर्म कार्यान्वयन गर्न जारी गरिएको सोह्रौँ संशोधन नियमावली, २०८३ ले सार्वजनिक खरिद प्रणालीमा डिजिटल प्रविधि, अनुशासन र जवाफदेहितालाई थप व्यवस्थित गर्ने अपेक्षा गरिएको छ।

विज्ञापन

कागजी प्रक्रिया कि वास्तविक परिणाम?

विगतमा नेपालको सार्वजनिक खरिद प्रणाली नतिजामुखी हुनुभन्दा प्रक्रियामुखी र कागजी औपचारिकतामा बढी केन्द्रित रह्यो। आयोजनाको वास्तविक उपलब्धि र गुणस्तरभन्दा कागजी प्रक्रिया पूरा भए-नभएको विषयलाई प्राथमिकता दिँदा विकास आयोजना रुग्ण बन्ने र राज्यकोषको दुरुपयोग हुने प्रवृत्ति देखियो। यस्तो औपचारिक र नियन्त्रणमुखी कार्यशैलीले सार्वजनिक निकायका अधिकारीहरूलाई जोखिम मोल्न र नयाँ उपाय अपनाउनसमेत हिचकिचाउने बनायो।

न्यून कबोल गरेर ठेक्का हात पार्ने, परिचालन पेस्की लिएर अन्य व्यवसाय वा जग्गाजमिनमा लगानी गर्ने र समयमै गुणस्तरीय काम नगर्ने प्रवृत्ति विकास निर्माणका प्रमुख अवरोधमध्ये एक बनेको छ।

प्राविधिक रूपमा योग्य बोलपत्रदातामध्ये न्यूनतम रकम कबोल गर्नेलाई ठेक्का दिने व्यवस्थाको दुरुपयोग गर्दै केही निर्माण व्यवसायीले लागत अनुमानभन्दा निकै कम रकममा बोलपत्र पेस गर्ने गरेका छन्। यसले आयोजना अलपत्र पर्ने र कामको गुणस्तर कमजोर हुने समस्या निम्त्याएको छ। न्यून कबोल गरेर ठेक्का हात पार्ने, परिचालन पेस्की लिएर अन्य व्यवसाय वा जग्गाजमिनमा लगानी गर्ने र समयमै गुणस्तरीय काम नगर्ने प्रवृत्ति विकास निर्माणका प्रमुख अवरोधमध्ये एक बनेको छ।

यसका अतिरिक्त जटिल सूचना प्रविधि, जीवनरक्षक औषधि तथा चिकित्सा उपकरण र सामान्य निर्माण सामग्रीको खरिदमा समान प्रकृतिको मूल्याङ्कन विधि अपनाउँदा वस्तु तथा सेवाको गुणस्तर, प्राविधिक जटिलता र दीर्घकालीन आवश्यकताले पर्याप्त महत्त्व पाउन सकेनन्। यसले सार्वजनिक खरिदको प्रभावकारितामाथि प्रश्न उठाएको छ।

कानुनी सुधार र नयाँ व्यवस्था

यी समस्या सम्बोधन गर्ने उद्देश्यले ल्याइएको दोस्रो संशोधन ऐनले कानुनी र संरचनात्मक सुधारका विभिन्न व्यवस्था गरेको छ। यसले सार्वजनिक निकायको परिभाषालाई स्पष्ट पार्दै संघीय तथा प्रदेश सरकारका मन्त्रालय र विभागसँगै विशिष्ट आयोजनालाई पनि कानुनी दायरामा समेटेको छ। मालसामानको परिभाषामा सफ्टवेयर, क्लाउड सेवा तथा डिजिटल लाइसेन्सजस्ता अभौतिक वस्तु समावेश गरिएको छ। त्यसैगरी सुरक्षा, सरसफाइ, हवाई टिकट र विज्ञापनजस्ता सेवाका विधालाई पनि स्पष्ट रूपमा व्याख्या गरिएको छ।

विद्युतीय सरकारी खरिद प्रणालीमार्फत खरिद प्रक्रिया सञ्चालन गर्दा राष्ट्रिय दैनिक पत्रिकामा सूचना प्रकाशित गर्नुपर्ने व्यवस्था हटाइएको छ।

स्वदेशी उद्योग र उत्पादनलाई प्रोत्साहन गर्न नेपालमा उत्पादित वस्तुको हकमा कम्तीमा ३० प्रतिशत स्वदेशी मूल्य अभिवृद्धि अर्थात् स्थानीय श्रम वा कच्चा पदार्थको प्रयोग हुनुपर्ने व्यवस्था गरिएको छ। यसले विदेशबाट तयारी वस्तु ल्याएर नेपालमा सामान्य लेबलिङ वा ब्रान्डिङ गरेकै आधारमा प्राथमिकता पाउने प्रवृत्तिलाई निरुत्साहित गर्ने अपेक्षा गरिएको छ।

विद्युतीय सरकारी खरिद प्रणालीमार्फत खरिद प्रक्रिया सञ्चालन गर्दा राष्ट्रिय दैनिक पत्रिकामा सूचना प्रकाशित गर्नुपर्ने व्यवस्था हटाइएको छ। यसले डिजिटल खरिद प्रणालीको प्रयोगलाई सहज बनाउने अपेक्षा छ। लागत अनुमानलाई व्यावहारिक बनाउन विशेष प्रकृतिका कामका लागि आवश्यक मापदण्ड विभागीय प्रमुखबाट स्वीकृत गर्न सकिने व्यवस्था पनि गरिएको छ। अर्कोतर्फ, आयोजना ढिलाइ गर्ने वा परिचालन पेस्कीको दुरुपयोग गरी व्यक्तिगत व्यवसायमा लगानी गर्ने निर्माण व्यवसायीमाथि फौजदारी कारबाहीसमेत गर्न सकिने व्यवस्था गरिएको छ।

डिजिटल बजार र सुशासनको आधार

ऐनको मर्म कार्यान्वयन गर्न जारी गरिएको सोह्रौँ संशोधन नियमावलीले खरिद प्रक्रियामा प्रविधिको प्रयोग बढाउने व्यवस्था गरेको छ। मिलेमतोमा ठेक्का लिने र बजारमा सिन्डिकेट कायम गर्ने प्रवृत्ति निरुत्साहित गर्न ‘रिभर्स अक्सन’ अर्थात् उल्टो लिलाम खरिद विधि समावेश गरिएको छ। यस विधिमा बोलपत्रदाताले लागत अनुमानको सीमाभित्र रहेर अनलाइन प्रणालीमार्फत मूल्य घटाउँदै प्रतिस्पर्धा गर्न सक्छन्।

बजारमा प्रतिस्पर्धा बढाउन निर्माण व्यवसायीले एकपटकमा देशभर बढीमा पाँचवटा ठेक्का मात्र लिन पाउने सीमा तोकिएको छ।

दैनिक प्रशासनिक खरिदलाई सहज बनाउन सरकारी ‘ई-मार्केटप्लेस’ लागू गरिएको छ । साधारण मालसामान र सेवाका लागि १० लाख रुपैयाँसम्म तथा स्वदेशी मालसामान, नवीन प्रविधि वा औषधिको हकमा २५ लाख रुपैयाँसम्म बिनाटेन्डर सोझै ई-मार्केटप्लेसबाट खरिद गर्न सकिने व्यवस्था गरिएको छ।

यो डिजिटल बजार महालेखा नियन्त्रक कार्यालयको एकीकृत सरकारी लेखा प्रणालीसँग जोडिने र सामान कार्यालयमा दाखिला भई प्राविधिक जाँच पूरा भएपछि व्यवसायीको बैंक खातामा विद्युतीय माध्यमबाट रकम जम्मा हुने व्यवस्था गरिएको छ। यस्तो प्रणाली प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन भएमा फाइल अड्काएर भुक्तानीमा ढिलाइ गर्ने र त्यसबाट अनुचित लाभ लिने प्रवृत्ति नियन्त्रण गर्न मद्दत पुग्न सक्छ।

बजारमा प्रतिस्पर्धा बढाउन निर्माण व्यवसायीले एकपटकमा देशभर बढीमा पाँचवटा ठेक्का मात्र लिन पाउने सीमा तोकिएको छ। यसले ठूला व्यवसायीले आफ्नो क्षमताभन्दा बढी ठेक्का ओगट्ने प्रवृत्ति घटाउँदै नयाँ तथा साना व्यवसायीलाई अवसर उपलब्ध गराउन सक्ने अपेक्षा गरिएको छ।

एक करोड रुपैयाँभन्दा बढीको काम उपभोक्ता समितिबाट गराउन नपाइने र समितिले जिम्मा लिएको काम तेस्रो पक्षलाई उपठेक्कामा दिन नपाइने व्यवस्था गरिएको छ।

उपभोक्ता समितिमार्फत हुने काममा पनि सीमा तोकिएको छ। एक करोड रुपैयाँभन्दा बढीको काम उपभोक्ता समितिबाट गराउन नपाइने र समितिले जिम्मा लिएको काम तेस्रो पक्षलाई उपठेक्कामा दिन नपाइने व्यवस्था गरिएको छ। यसले उपभोक्ता समितिको नाममा हुने सम्भावित अनियमितता नियन्त्रण गर्न सहयोग पुग्न सक्छ।

त्यसैगरी, लागत अनुमानभन्दा १५ प्रतिशतभन्दा बढी कम रकम कबोल गर्ने व्यवसायीले थप ५० प्रतिशत बराबरको बैंक ग्यारेन्टी बुझाउनुपर्ने व्यवस्था गरिएको छ। आयोजना कार्यान्वयनका लागि आवश्यक जग्गा प्राप्ति, रुख कटान, निर्माणस्थल खाली गर्ने प्रक्रिया र बजेट सुनिश्चित नगरी बोलपत्र आह्वान गर्न नपाइने व्यवस्था पनि गरिएको छ। यसलाई ‘नो साइट, नो टेन्डर’ अर्थात् निर्माणस्थल तयार नभएसम्म ठेक्का आह्वान नगर्ने नीतिका रूपमा बुझ्न सकिन्छ।

नेपालले पनि ई-मार्केटप्लेस र रिभर्स अक्सनजस्ता व्यवस्था अपनाएको छ।

सार्वजनिक खरिदमा डिजिटल बजारको प्रयोगले सरकारी खर्च घटाउन सहयोग पुग्ने विभिन्न अन्तर्राष्ट्रिय अध्ययनले देखाएका छन्। दक्षिण एसियामा भारतको ‘गभर्नमेन्ट ई-मार्केटप्लेस’ यसको एउटा उदाहरण हो । नेपालले पनि ई-मार्केटप्लेस र रिभर्स अक्सनजस्ता व्यवस्था अपनाएको छ। यस्ता प्रणालीले खरिद प्रक्रियालाई पारदर्शी बनाउन, प्रतिस्पर्धा बढाउन र हरित खरिद तथा दिगो विकासका लक्ष्य हासिल गर्न सहयोग पुर्‍याउन सक्छन्।

कार्यान्वयनका चुनौती

कागजमा नयाँ कानुनी व्यवस्था जति आकर्षक देखिन्छ, नेपालको प्रशासनिक, प्राविधिक र भौगोलिक अवस्थाका कारण त्यसको प्रभावकारी कार्यान्वयन त्यति नै चुनौतीपूर्ण छ। ई-मार्केटप्लेस र रिभर्स अक्सन उच्च गतिको इन्टरनेट तथा भरपर्दो सर्भरमा निर्भर हुन्छन्। तर, दूरदराजका स्थानीय तह, सामुदायिक विद्यालय र ग्रामीण स्वास्थ्य संस्थामा अझै पनि इन्टरनेटको सहज पहुँच छैन। खरिद प्रक्रियामा संलग्न कर्मचारी, मूल्याङ्कनकर्ता र विशेषगरी ग्रामीण क्षेत्रका साना व्यवसायीमा डिजिटल साक्षरताको कमीले पनि समस्या निम्त्याउन सक्छ।

लामो समयदेखि कागजी फाइल र परम्परागत कार्यशैलीमा अभ्यस्त कर्मचारीतन्त्रलाई पारदर्शी डिजिटल प्रणालीमा अभ्यस्त गराउनु अर्को चुनौती हो। नयाँ प्रणालीप्रति अनिच्छा वा आन्तरिक अवरोध उत्पन्न भएमा सुधारको गति सुस्त हुन सक्छ। विभिन्न सरकारी प्रणालीबीच वास्तविक समयमा तथ्याङ्क आदानप्रदान हुने व्यवस्था मिलाउनु प्राविधिक रूपमा जटिल छ। कमजोर ढुवानी पूर्वाधारका कारण सहरमा सूचीकृत व्यवसायीले दुर्गम पहाडी जिल्लामा समयमै सामान पुर्‍याउन नसक्ने अवस्था पनि आउन सक्छ।

सुधारका व्यवस्था लागू गर्दा साना व्यवसायीको सहभागिता र प्रतिस्पर्धात्मक वातावरणलाई समेत ध्यान दिन आवश्यक छ।

थप बैंक ग्यारेन्टीको व्यवस्था र परिचालन पेस्कीमा गरिएको कटौतीले सीमित वित्तीय क्षमता भएका स्थानीय व्यवसायीलाई खरिद प्रक्रियामा सहभागी हुन कठिन बनाउन सक्छ। यसले प्रतिस्पर्धा बढाउने उद्देश्यविपरीत ठूला पुँजी भएका व्यवसायीको पहुँच मात्र बलियो हुने जोखिम पनि रहन्छ। त्यसैले सुधारका व्यवस्था लागू गर्दा साना व्यवसायीको सहभागिता र प्रतिस्पर्धात्मक वातावरणलाई समेत ध्यान दिन आवश्यक छ।

अबको बाटो

नयाँ ऐन र नियमावलीलाई कागजमा सीमित नराखी व्यवहारमा प्रभावकारी बनाउन केही आधारभूत कदम आवश्यक छन्।

एकीकृत डिजिटल अभिलेख : प्रत्येक निर्माण व्यवसायी र आपूर्तिकर्ताले जिम्मा लिएका आयोजना, सम्झौता रकम, म्याद थपको इतिहास, कामको गुणस्तर र कालोसूचीसम्बन्धी विवरणलाई एकीकृत डिजिटल प्रणालीमा राख्नुपर्छ। यस्तो अभिलेखलाई प्राविधिक तथा वित्तीय मूल्याङ्कनसँग जोड्न सके निर्णय प्रक्रिया थप तथ्यमा आधारित बन्न सक्छ।

प्रणालीबीच अन्तरआबद्धता : ई-मार्केटप्लेस र सार्वजनिक खरिदसम्बन्धी विद्युतीय प्रणालीलाई दर्ता, मूल्य तुलना, सामानको आपूर्ति अनुगमन, अनलाइन बिलिङ र स्वचालित भुक्तानी प्रणालीसँग पूर्ण रूपमा जोड्नुपर्छ। यसले एउटै विवरण पटकपटक प्रविष्ट गर्नुपर्ने अवस्था घटाउनुका साथै अनुगमनलाई प्रभावकारी बनाउन सक्छ।

आवश्यकताअनुसार प्रमाणीकरणको व्यवस्था गरी उनीहरूको व्यावसायिक क्षमता बढाउन सकिन्छ।

विशेष तालिम र प्रमाणीकरण : सार्वजनिक निकायका प्राविधिक कर्मचारीलाई खरिद इन्जिनियरिङ, ठेक्का व्यवस्थापन र वैज्ञानिक लागत अनुमानसम्बन्धी तालिम दिनुपर्छ। आवश्यकताअनुसार प्रमाणीकरणको व्यवस्था गरी उनीहरूको व्यावसायिक क्षमता बढाउन सकिन्छ।

जीवनचक्र लागतको मूल्याङ्कन : ठूला पूर्वाधार तथा सूचना प्रविधिसम्बन्धी खरिदमा प्रारम्भिक खरिद मूल्यलाई मात्र आधार बनाउनु हुँदैन। आयोजना वा उपकरणको सञ्चालन, मर्मतसम्भार र अन्तिम विसर्जनसम्म लाग्ने समग्र खर्च अर्थात् ‘जीवनचक्र लागत’लाई समेत मूल्याङ्कनको महत्त्वपूर्ण आधार बनाउनुपर्छ।

राजनीतिक नेतृत्वको दृढ इच्छाशक्ति, प्रशासनिक संयन्त्रको इमानदारी र जवाफदेहिता तथा निर्माण व्यवसायीको व्यावसायिक नैतिकताबीच समन्वय हुन आवश्यक छ।

सार्वजनिक खरिद प्रणाली राज्यको शासकीय क्षमता, वित्तीय सुशासन र नागरिकप्रतिको उत्तरदायित्व मापन गर्ने संवेदनशील ऐना हो। प्रक्रियाको शुद्धता र कागजी औपचारिकता पूरा गर्ने नाममा विकास निर्माणलाई ओझेलमा पार्ने परम्परागत कार्यशैलीबाट बाहिर निस्कन आवश्यक छ । नयाँ ऐन र नियमावलीले पुराना बेथिति नियन्त्रण गर्न कानुनी आधार तयार गरेका छन्। तर, कानुनका दफा परिमार्जन हुँदैमा मात्रै अपेक्षित रूपान्तरण सम्भव हुँदैन।

राजनीतिक नेतृत्वको दृढ इच्छाशक्ति, प्रशासनिक संयन्त्रको इमानदारी र जवाफदेहिता तथा निर्माण व्यवसायीको व्यावसायिक नैतिकताबीच समन्वय हुन आवश्यक छ। यी पक्षले जिम्मेवारीपूर्वक काम गर्न सकेमा मात्र सार्वजनिक खरिद प्रणाली पारदर्शी, प्रतिस्पर्धी र परिणाममुखी बन्न सक्छ। त्यसबाट राज्यकोषको सदुपयोग हुनुका साथै दिगो राष्ट्रिय समृद्धिको लक्ष्य हासिल गर्न पनि मद्दत पुग्नेछ।

(घिमिरे काठमाडौँ महानगरपालिकाको आन्तरिक लेखापरीक्षण एकाइका पूर्व निर्देशक तथा प्रमुख हुन्।)